Tarım Kanunu Tasarısı Üzerine Ziraat Mühendisleri Odası’nın Görüşleri

1 – Tasarının Yapısı

Tasarının “Yetki” başlıklı 7. maddesinde, “Tarım sektörü ile ilgili politikaların tespit edilmesi, planlanması, koordinasyonu ve uygulanmasında” Tarım ve Köyişleri Bakanlığı yetkili kılınmaktadır. Bunun yanında, Tarım Bakanı başkanlığında, Tarım – Maliye -Sanayii ve Ticaret- Çevre ve Orman Bakanlıkları ile DPT – Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlıklarından ve Bakan onayı ile belirlenecek Bakanlık Genel Müdüründen oluşan, 8 kişilik bir “Tarımsal Destekleme ve Yönlendirme Kurulu” oluşturmaktadır (madde 15). Kurula, “destekleme programlarının esasını belirlemek, bunların bütçe ödenek ihtiyaçlarını tespit ve teklif etmek, bütçe ödeneklerinin dağılımını yapmak” gibi, desteklemeler için önemli görevler verilmiştir (madde 16 ). Gerektiğinde teknik komiteler kurabilecek olan Kurul kararlarını, üye sayısının salt çoğunluğu ile alacaktır (madde 15).

“Tarım politikalarının ilkeleri” başlıklı beşinci maddede; ‘özel sektörün rolünün artırılması, katılımcılık, yerelleşme, bölgesel farklılıkların dikkate alınması, ekonomik ve sosyal hedeflerin ayrıştırılması’ hükümleri dikkat çekmektedir.

“Tarım Politikalarının Öncelikleri” başlıklı 6. madde, yeterli ve güvenilir gıda arzından altyapının geliştirilmesi, teknoloji kullanımı, tarım – sanayi entegrasyonu, kredi temini, destekleme, örgütlenme, risk yönetimi, kırsal kalkınma gibi tüm sektörle ilgili önemli tüm hususları kapsamına almaktadır.

“Desteklemelerin amacı ve ilkeleri” başlıklı dördüncü bölümde, destekleme programlarının ilke ve stratejileri olarak tarım politikaları – uluslararası taahhütler – piyasa koşulları – üreticiye ulaşma – sözleşmeli üretim – alt sektörlere dengeli dağılım konularına atıf yapmaktadır (madde 17). Tasarının getirdiği temel düzenleme ise, destekleme programlarına ilişkindir. Destekleme Programlarının toplam destekleme ödeneklerinden alacakları pay, aşağıdaki gibidir;

Destek Programları %

Doğrudan Gelir Desteği (DGD) 45
Fark Ödeme (FÖ) 13
Telafi Edici Ödeme (TEÖ) 5
Hayvancılık Destekleri (HD) 12
TarımSigortası Ödemeleri (TSÖ) 5
Kırsal Kalkınma Destekleri (KKD) 10
Çevre Amaçlı Tarım Arazileri Koruma 5
Diğer Destekler (DD) 5

DGD : Buna göre, işlenen arazi üzerinden DGD ödenecek, ödemelere esas olacak ürünler Kurulca belirlenecek, ödeme miktarları farklı düzeylerde belirlenebilecek, hayvancılık ve su ürünlerine de DGD ödemesi yapılacak, ödemeler cari yıl içinde tamamlanacaktır.

FÖ : Arz açığı olan ürünlere yönelik, verim ve üretim alanı çarpolmak suretiyle bulunan prim ödemesi yapılacaktır.

TEÖ : Arz fazlası olan ürünlerden alternatif ürün lere geçen üreticilere, gelir kayıplarını önlemek için, alternatif ürüne ayrılan arazi miktarı ile birim ödeme miktarı çarpılmak suretiyle hesaplanan TEÖ yapılacaktır.

HD : hayvancılığın ve su ürünlerinin geliştirilmesi için, bölge ve iller bazında farklı uygulanabilecek HD kullanılacaktır.

TSÖ : Üretricilerin Tarım Sigortaları Yasası kapsamında, ürünlerini sigorta ettirmelerini teşvik etmek üzere, sigorta prim edellerinin bir kısmının devlet tarafından karşılanması esasına dayanır.

KKD : Kırsal gelirin artırılması ve kırsal altyapının geliştirilmesi .. amaçlarıyla yürütülecek yatırım proje maliyetlerinin bir kısmının Devlet tarafından karşılanması esasına dayanmaktadır.

ÇATAK : Erozyon ve olumsuz çevresel etkilere maruz kalan tarım arazilerinin, işlemeli tarım yerine doğal bitki örtüsü – organik tarım ve ağaçlandırmaya tahsisini teşvik etmek üzere sağlanan destektir. Üreticilerle yapılacak sözleşme gereği, tahsis edilen alan miktarı ile birim ödeme miktarının çarpımı esasına dayanır.

DD : Ar-ge, ihracat teşvikleri, gerektiğinde bazı girdi destekleri için kullanılacaktır.

“Tarımsal Desteklemelerin Uygulama Esasları” başlıklı 19 . maddede, üreticilere yapılacak her türlü ödemede Çiftçi Kayıt Sistemi’nin esas” alınacağı, desteklemelerin çeşitli ölçütlere göre farklılaştırılabileceği, çiftçi başına toplam desteklemenin sınırlandırılabileceği, desteklemelerin üretici örgütleri aracılığıyla verilebileceği, tarımsal destek programları arasında, +,- % 25 kaydırma yapmaya Bakanlar Kurulu’nun yetkili olduğu belirtilmektedir.

Bakanlık tarımsal araştırma – eğitim ve yayım faaliyetlerini güçlendireceğini, çiftçi eğitim ve yayım faaliyetlerine özel sektör kuruluşları ve serbest yayım uzmanlarının dahil edileceği (madde 8 ), biyolojik çeşitlerin ve gen kaynaklarının korunup geliştirileceği, biyoteknolojik yollarla elde edilen ürünlerin fikri mülkiyet haklarının korunması ve biyogüvenlik ile ilgili görevleri yürüteceğini (madde 10), tarımsal amaçlı kooperatifler ve birlikler ile işbirliği ve koordinasyonun sağlanacağı (madde 11 ), sözleşmeli üretimin esaslarını belirleyeceğini ve sözleşme hükümlerine uymayan tarafların beş yıl süreyle destekleme ödemelerinden ve teşviklerden yararlanamayacağı (madde 12), tarımsal faaliyetlerin uygun alanlarda yoğunlaşması ve entegre bir şekilde yürütülmesi için tüzel kişiliğe haiz organize tarım bölgeleri ve havzaları kurulacağı (madde 13), kırsal kalkınmayı destekleyeceği ve kamu kuruluşları arasında koordinasyon sağlayacağı, katılımcılık – tabandan yukarı yaklaşım – yerel kapasitenin geliştirilmesi ve kurumsallaşmanın temel ilkeler olacağını (madde 14 ) belirtmektedir.

Tasarının geçici maddeleri, Kanunun yürürlüğe girdiği tarihte uygulanmakta olan DGD ödemelerine ilişkin esasları ortaya koymaktadır. Bu bağlamda Tasarıda, cari sistem açıklanmakta; ÇKS’ne dahil olmayan ve arazi işlemeyen üreticilerin DGD’den yararlanamayacakları, ödemelere ait oldukları yılın Mayıs ayına kadar ilk taksit ve Kasım ayına kadar ikinci taksit, iki taksitte bitirileceği, hayvancılık ve su ürünleri ile ilgili desteklemelerde, mevcut kayıtların ÇKS’ne entegrasyonu sağlanana kadar (iki yıl) ÇKS’ne kayıt şartının aranmayacağı ifade edilmektedir.

2 – Tasarı Üzerine Değerlendirmeler

Tasarı, öngördüğü işlevsel düzenlemeler temelinde aşağıda değerlendirilmektedir;

a)Tarım Politikalarının Oluşturulmasında Yetki ve Tarımsal Kamu Yönetimi
Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, son yirmi yıllık süreçte sürekli etkinlik ve güç yitiren bir nitelik göstermektedir. 1984 reorganizasyonu ile köylüyle mühendisi buluşturan kurmay birimleri (Toprak su, Zirai Mücadele, Gıda İşleri vb) kapatılan Bakanlığın görev ve yetki alanı, diğer kurum ve kuruluşlara dağıtılmış, 1990’lı yıllarda tarım piyasalarının düzenlenmesinde etkili olan EBK, SEK, YEMSAN, TZDK özelleştirmeleri ile alandan neredeyse tümüyle çekilmiştir. 2000’li yıllarda kurulan Şeker – Tütün – TSKB Kurulları ile by pass edilen kamu yönetimi yapısı içerisinde, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı’nın kontrol edebildiği ürün sayısı bile sınırlıdır.

Tarım politikalarının oluşturulmasında Tarım ve Köyişleri Bakanlığı’nın yetki sahibi olması, yetki ve görev alanının Bakanlıkta toplanması, ODA’mızın yıllardır dile getirdiği gerekliliklerdir. Ancak bu toplanmanın, Tarım Kanunu’na konulacak bir hüküm ile y
apılamayacağının bilinmesi gerekir.

Günümüzde Bakanlık, faiz ödemelerine odaklı kamu bütçesinden payına düşen küçük miktarlarla tarımı yönetmeye çalışan, 1989 yılından bu yana mühendis alımı yapmaması nedeniyle kadrolarının % 35’i boş olan, yıllardır süregiden partizan atamalar nedeniyle nitelikli kadroları dışlanmış, üretici ile bağı kesilmiş, teşkilatın özellikle TİGEM ve TAGEM boyutunda içi boşaltılmış bir yapı sergilemektedir.

Kamu Yönetimi Temel Kanunu ile taşra teşkilatı da ortadan kaldırılacak olan Tarım ve Köyişleri Bakanlığı’nın, yakın dönemde, sektörü yönetme gücünün daha da azalacağı beklenmektedir.

Bu yapının yeniden tarım sektörüne ve politikalara egemen bir biçime dönüştürülebilmesi, güçlü bir teşkilat yapısının kurulması ile olanaklıdır. Bu konuda, Avrupa Birliği Ortak Tarım Politikası (common agricultural policy) ortak piyasa düzenlerinin (common market order) gerektirdiği müdahale kuruluşu ve ödeme kuruluşu yapılarının oluşturulması gereklidir. Avrupa Birliği’nde, et – süt – hububat – çeltik – meyve/sebze – şarap vb. alanlarında çalışan 23 ortak piyasa düzeni ve bunların faaliyetlerini yürüten müdahale kuruluşları bulunmaktadır. AB müktesebatına uyum yükümlülüğü, özelleştirilmiş EBK, SEK, YEMSAN benzeri yapıların kurulması gerekliliğini ortaya koymaktadır. AB’nin, reforme edilmiş OTP çerçevedinde müdahale politikalarından kırsal kalkınma ve çevre politikalarına yönelimi, başat çizgiler bakımından, hala bir argümandan ibarettir. Bu bakımdan, Türkiye’de bir kısım çevrelerce ileri sürülen “gelecekteki reforme edilmiş AB yapısına şimdiden uyma” tezi, ülke tarımının çökertilmesi senaryosunun bir parçasıdır.

Bu çerçevede, salt çoğunlukla karar verecek 5 kişilik “Tarımsal Destekleme Koordinasyon Kurulu”nun Tarım Bakanı ve Müsteşarı dışında üçü, Maliye – Hazine ve DPT bürokrasisinden gelmektedir. Bu durumda, tarımsal desteklemeler konusunda Bakanlığın etkisinin belirleyici olmadığı, Kanun Tasarısı ile de ortaya konulmaktadır.

Oluşturulan Tarımsal Destekleme Genel Müdürlüğü’nün, bu temel yapı içerisindeki işlevinin yetersiz kalacağını öngörmek, hiç te zor değildir.

b)Tarımsal Destekleme Politikaları

Türkiye’de uzun yıllardır girdi ve çıktıya dayalı bir destekleme sistemi yürütülmüş, gübre – tohum – tarımsal savaşım ilacı – tarımsal mekanizasyon – kredi desteği üreticiye sunulmuş, KİT’ler ve TSKB’leri aracılığıyla da ürün pazarlamasına kamusal destek verilmiştir. Bunun yanında, tarımsakl / kırsal altyapı – araştırma ve yayım destekleri de sağlanmıştır.

Türkiye’de tarımsal destekleme sistem, 1999 sonrası uygulanan IMF ve Dünya Bankası güdümlü politikalar nedeniyle radikal olarak değiştirilmiştir. Dönemin tarım politikaları üzerindeki etkisi, aşağıdaki tablodan izlenebilir.

Destek kalemleri (milyon dolar) 1999 2002
Kredi desteği 956 0
Gübre desteği 183 0
KİT’lere bütçeden aktarılan 261 138
KİT açıklarını karşılama 2213 355
Pamuk ve yağlı tohumlar primleri 205 58
TSKB’ye destek 450 0
DGD Ödemeleri 0 628
TOPLAM 4268 1179

Görüldüğü gibi, 1999 yılında 4.2 milyar dolarlar düzeyinde olan kamusal tarım desteği, 2002 yılında 1.2 milyar dolar düzeyine gerilemiş, sözkonusu miktar 2003 yılında 2 ve 2004 yılında 2.7 milyar dolar düzeylerinde oluşmuştur.

Destek miktarındaki azalma kadar önemli olan bir diğer husus, destekleme kompozisyonunun değiştirilmesidir. Diğer tüm desteklerin elemine edilmesi sonrasında, DGD ödemeleri, toplam tarımsal desteğin % 75’lerine ulaşmıştır.

Türkiye DGD sistemi, tümüyle yanlış kurgulanmıştır. Üretimden bağımsız (de-coupled), uygulaması toprak işleyene değil arazi sahibine dekar başına para ödemesi şeklinde oluşan ve tarıma geri dönüş oranı düşük, üretim planlaması aracı olarak kullanılamayan DGD, bir tarım desteği niteliğinde değildir.

Oysa AB, üretilen ürüne – verime ve bölgeye göre değişen, üretimle bağlantılı bir DGD tasarımı içindedir. DTÖ baskıları çerçevesinde geçtiği tek ödeme planı (single payment scheme) içinde bile, üretimle bağlantılılık geniş oranda sürmektedir.

Türkiye DGD uygulamasının bir başka önemli olumsuzluğu ise, küçük üreticiye ulaşamamasıdır. DGD ödemeleri, Çiftçi Kayıt Sistemi üzerinden yürütülmektedir. Türkiye’de 4.1 milyon tarım işletmesi bulunmasına karşılık, 2.7 milyon kişi sisteme kaydını yaptırmıştır. Alacağı DGD miktarı düşük olan ve kayıt için gerekli harcamaları daha yüksek olan küçük üretici, sisteme girmemektedir. Buna karşılık sistem, Güneydoğu Anadolu’daki feodal sistem de dahil olmak üzere, büyük toprak sahiplerini, 500 dekarlık tavanın değişik şekillerde aşılması çerçevesinde, geniş oranda desteklemektedir.

Son olarak ta, 2003 yılı DGD ödemelerinin birinci taksit hariç henüz tamamlanmadığını, ikinci taksit için Bakanlığın 2004 Haziran ayını gösterdiğini not edelim.

Bütün bu yapı içerisinde, DGD sistemine hayvancılık ve su ürünlerinin dahil edilmesini, fark ödeme ve telafi edici ödeme uygulamasının sisteme eklenmesinin doğru bir yaklaşım olduğunu belirtmeliyiz.

Bununla birlikte, tasarıda yer alan “DGD ödemelerinin cari yıl içinde tamamlanacağı” ifadesinin bir anlam kazanabilmesi için, yapılmaması halinde, devletin üreticiye ne oranda faiz ödemesinde bulunacağını da belirtmesi, başka bir deyişle, taahhüdün bir yaptırımının olması gerekir. Aksi halde, bir iyiniyet beyanı olmaktan öteye geçemez.

DGD’nin, mevcut yapısıyla sürdürülüyor olması, Tasarı’nın önemli bir yanlışlığı olarak belirtilmelidir.

Destekleme programlarının dağılımında, DGD ödemelerinin payının düşürülmesi doğru bir yaklaşımdır. Aynı şekilde, arz açığı ve fazlası olan ürünler için, sırasıyla fark ödeme ve telafi edici ödeme sistemin getirilmesi de doğru olmuştur.

Bununla birlikte, DTÖ’nün yoksul üreticiler için girdi desteği uygulanmasına olanak tanıyan hükmüne rağmen, Tasarı’nın destek programlarının dağılımında girdi desteğini, diğer destekler içinde kaybolmuş bir unsur olarak koymasının, yaşamsal bir yanlış olduğu değerlendirilmektedir.

Aynı şekilde, tarım sigortaları sistemi, Türkiye tarım yapısının ivedi gereksinimlerindendir. Sel – kuraklık ve don gibi üç önemli riskin sigorta kapsamına alınması, ancak devletin sigorta primlerinin bir kısmını ödemeyi üstlenmesi ile olanaklıdır. GSMH’nın % 1’i civarında olan toplam tarım desteğin % 5’inin, (100 milyon dolar civarında olduğu tahmin edilebilir) ürün sigortasına tahsisi, bu alanda hiçbir gelişme sağlanamayacağını ortaya koymaktadır.

Sonuç olarak;

Bütün bu açıklamalardan sonra,

Tarım Kanunu Tasarısı’nın, Dünya Bankası ve IMF ile yürütülmekte olan “istikrar programının” bitmesinden sonra devreye girecek şe
kilde hazırlanmış bir metin olduğunu,
Buna karşın temel olarak 1999 sonrası izlenen “tarım politikalarının” aynen sürdürüleceğini; başka bir deyişle Dünya Bankası ve IMF olmaksızın kurgulanan politikalara da bu iki kurumun gölgesinin düşmüş olduğu,
İzlenen bu politikalar sayesinde tarımın dibe vurduğunu ve 2003 yılını negatif büyüme rakamları ile geçirdiği,
Dolayısıyla bu politikaların Türkiye’ye bir yarar sağlamayacağı,
Çözümün tarımsal ve kırsal kalkınmayı sanayii ile entegre gören bir anlayıştan geçtiğini,
Tarım Bakanlığı teşkilat yapısının bu gereğe uygun olarak güçlendirilmesi,
Dağıtılmış görev ve yetki alanlarının, Kurullar da dahil olmak üzere Bakanlıkta toplanması,
Taşra teşkilatının muhafaza edilerek yeni mühendis alımları ile etkinleştirilmesi,
Türkiye’nin gübre – tohum – kimyasal ilaçta dışa bağımlılığının kırılmasının ana öncelikler arasına yerleştirilmesi,
Tarım ürünleri ve işlenmiş tarım ürünleri ticaretinde artı veren bir ülke konumunun yeniden kazanılması,
Bu amaçla ülkenin açığı olan ve ekolojsinin üretimine izin verdiği ürünlerdeki açığın ivedilikle kapatılmasına yönelik planların yapılması
Ziraat Mühendisleri Odası’nın saptamaları ve politika önerileri olarak belirlenmiştir.
Saygılarımızla.

Gökhan GÜNAYDIN
Başkan
(Yönetim Kurulu adına)